关于《廊坊市城市地下空间开发利用管理暂行办法》的政策解读

关于《廊坊市城市地下空间开发利用管理暂行办法》的政策解读

1、问：政策制定背景及政策依据是什么？

答：随着城市的快速发展，地下空间已成为城市发展的重要空间资源。由于缺乏相应的配套制度文件，政府对地下空间的开发行为缺乏有力的控制和引导，难以调动社会资本参与地下空间开发利用的积极性，一定程度上制约了我市地下空间的开发利用。为加强我市城市地下空间开发利用管理，促进土地节约集约利用，保障地下空间土地权利人合法权益，根据《民法典》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《城乡规划法》《土地管理法》《人民防空法》《城市地下空间开发利用管理规定》《自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见》等法律法规及政策规定，我局研究制定了《廊坊市城市地下空间开发利用管理暂行办法》（以下简称《办法》）。

2、问：政策制定的必要性及目标任务是什么？

答：（1）地下空间开发是拓展城市发展空间的现实需要。近年来，随着经济持续高速发展，我市土地资源日渐紧缺，城市空间容量供需矛盾日益突出，直接制约了我市经济社会的可持续发展能力和城市竞争水平。目前，我市地下空间开发利用规模总体偏小，功能较为单一，地下空间使用规模和整体品质有待提高。

（2）制定地下空间规章制度有利于规范引导地下空间开发利用行为。为有效突破城市土地资源紧缺瓶颈，土地开发利用必然由平面化走向立体化，更多地转向地下空间开发。然而，由于缺乏专门的配套规范性文件，地下空间的规划不明确、工程建设管理不到位，政府对地下空间的开发行为缺乏有力的控制和引导，一定程度上制约了我市土地资源的有效利用。综上，建立健全我市地下空间开发利用管理办法，明确规范地下空间规划的编制、地下建设用地使用权的取得、地下空间的建设管理、产权登记及使用等内容，有利于促进地下空间的系统、有序、合理开发利用，对推动城市空间资源的立体化拓展、提升廊坊在京津冀协同发展中的城市功能、建设环首都经济圈高质量发展的战略目标具有重要意义。

3、政策出台的工作思路是什么？

答：地下空间开发利用涉及规划、土地、建设、权属登记、使用管理等诸多方面，因此，针对该活动的管理是一个系统工程，总体思路是在现有的法律法规的框架下，比照地上建设的法律规范，着力解决当前存在的地下空间利用零散、效率低，权属不清，影响开发积极性，多头管理与无人管理并存等突出问题，从规划、用地、建设、权属登记、使用管理等全方位对地下空间的开发利用进行规范。

目前，我市亟需着重解决阻碍地下空间开发的关键性制度难点和历史遗留问题。在国家和省对地下空间开发利用法律法规还未完善的情况下，为稳妥推进我市地下空间开发利用管理政策的制定工作，构建我市地下空间开发利用制度框架的工作思路是：政策起草应立足于解决当前制约我市地下空间开发利用的突出问题，在不突破“红线”的前提下进行探索创新，确保重点地下空间项目能顺利实施。按照以上思路，政策起草部门会同相关部门解放思想，先行先试，勇于突破，明确了地下空间开发利用的基本原则、细化了规划管理，明晰了供地制度，优化了供地审批程序，厘清了权属界定。

4、问：政策的适用范围及主要内容是什么？

答：《办法》分为六章共三十四条，包括总则、规划建设管理、用地管理、产权登记、使用管理、附则。主要内容如下：

（1）关于适用范围。《办法》适用于廊坊市中心城区（广阳区、安次区、廊坊开发区、临空经济区（廊坊）），其他各县（市）可参照执行。

（2）规划建设方面

一是突出地下空间开发利用的规划统筹作用，明确了地下空间专项规划是国土空间规划的重要组成部分，将地下空间开发利用纳入规划有关许可审批事项的规范化管理之中，实现了与国土空间总体规划的衔接。

二是明确了地下空间规划的总体原则，确立了合理分层以及项目之间的同层、相邻、连通规则。

三是明确了地下空间专项规划的编制、报批以及行政许可的要求和办理程序，并就结建式和单建式地下空间的地下用地界线、地下空间出入口用地等特殊问题进行了规范。

（3）用地管理方面

一是按照单建地下空间和结建地下空间的不同特点，分门别类明确了土地取得方式，确立了经营性单建地下空间实行公开出让的基本原则。

二是根据地下社会停车场、公共设施配套同步开发建设、地下交通建设等项目的特点，明确规定可以协议出让地下建设用地使用权的情形，有利于促进我市地下空间与非营利公共设施统筹开发利用。

三是对于结建地下空间，随同地面建筑一并办理用地审批手续，统一了操作办法，有利于规范管理。

四是明确了各种类型地下空间建设用地使用权的取得程序，有利于规范和引导用地单位顺利办理各项审批手续。

五是明确了地下空间使用权年限及出让（租赁）价格的计算规则。

（4）产权登记方面

一是坚持在现行确权登记制度框架下创新地下空间不动产登记制度，简化登记流程。

二是单建地下建（构）筑物可以单独办理地下空间国有建设用地使用权和建（构）筑物所有权首次登记。

三是结建地下建（构）筑物应当与其地上部分一并办理国有建设用地使用权和建（构）筑物所有权首次登记，若地上部分已经办理不动产登记的，可单独申请办理地下建（构）筑物首次登记。

（5）使用管理方面。《办法》还从配合公共利益、日常管理和维修、平急两用、战备需要、生态保护、防水排涝等方面对地下空间的使用管理进行了专章规定。

5、问：需要重点把握的注意事项是什么？

答：（1）关于地下建设用地使用权协议取得方式。《‌民法典》‌第三百四十五条规定，‌建设用地使用权可以在土地的地表、‌地上或者地下分别设立，‌明确了建设用地使用权(地下)属于用益物权。‌这一规定为地下空间的使用权提供了法律基础，‌确认了地下空间使用权作为一种用益物权的地位；第三百四十七条规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖、挂牌等公开竞价的方式出让。《办法》规定对经营性单建地下空间实行公开出让的基本原则。但在符合以下几个方面情形的可依法以协议方式供地：

一是原地表土地使用权人利用自有用地开发建设结建式地下空间项目的；

二是为化解历史遗留问题，已建成并通过竣工验收的地下空间国有建设用地使用权，符合规划需补办有偿使用手续的；

三是与城市地下公共交通设施配套同步建设且不能分割实施的经营性地下空间；

四是宗地内及宗地间的地下连廊；

五是新建地下独立占地、营利性的公共停车场用地，同一宗用地公告后只有一个意向用地者的；

六是其他符合协议出让（租赁）的情形。

（2）关于地下建设用地使用权出让价格的确定。考虑到地下空间开发难度大、建设成本高及周期长等因素，我市地下空间国有建设用地使用权价格按照分层计算，根据基准地价和不动产交易实际，评估后确定价格，地下空间用于商业、商务金融（办公）、旅游、娱乐及经营性社会停车场等用途的，其出让（租赁）起始价负一层参照与其地表同地段同用途基准地价的20%确定，地下负二层参照地表的10%确定；地下负三层及以下免收土地出让价款（租金）。

（3）关于主体责任及部门职责。市自然资源规划主管部门负责城市地下空间开发利用、规划及地下建设用地使用权及建筑物产权登记工作的管理；市住房和城乡建设主管部门负责城市地下空间开发建设管理；市国防动员行政主管部门负责涉及人民防空城市地下空间利用的管理；市政府其他相关主管部门、各区政府和廊坊开发区、临空区（廊坊）管委会按照各自的职能分工，在其职责范围内做好城市地下空间开发利用的管理。

6、问：政策出台能达到预期效果是什么？

答：规范做好地下空间开发利用管理，充分挖掘地下空间资源潜力，提高土地要素配置的精准性和利用效率，提升节约集约用地水平，对增强我市城市综合承载能力具有十分重要的意义。面对新情况、新常态，以更加坚决的态度、更加有力的举措、更加务实的作风，把持续优化营商环境建设嵌入到土地资源开发利用的制度深化中。《办法》是落实国家、省、市关于进一步全面深化改革重要举措之一，对城市地下空间开发利用管理进行了全面、系统的规范，通过加强政策支持，优化供应结构，丰富供应方式，强化制度监管，提高规范水平，把有限的土地资源精准供应好，把建设项目的后续发展服务好、监督好。

相关政策文件：廊坊市人民政府办公室关于印发《廊坊市城市地下空间开发利用管理暂行办法》的通知